Gestion axée sur les résultats

La « gestion axée sur les résultats » (GAR) est une approche méthodologique qui répond aux nouveaux besoins des administrations publiques en matière de planification stratégique et opérationnelle. L’objectif est de lier de manière transparente et imputable les résultats des actions publiques aux ressources allouées et utilisées. Une telle approche peut faciliter la responsabilisation des agents de l’Etat et orienter la prise de sanctions applicables en fonction de la performance atteinte.

L’approche GAR repose sur la notion de la « chaîne de résultats » qui veut décrire toute action publique en termes de relations de causalité. En partant de la terminologie la plus répandue, on distingue entre les différents éléments de la chaîne de résultats:

• Intrants (ressources engagées),
• Activités (l’emploi des intrants pour réaliser les extrants),
• Extrants (ou produits, à savoir les biens et services publics fournis),
• Effets (l’utilisation des extrants),
• Impacts (changements dans la situation et/ou le comportement des groupes cibles).

La nouvelle Directive de l’UEMOA relative aux lois de finances instaure de nouvelles règles pour l’élaboration, l’exécution et le suivi du budget de l’État avec pour objectif d’améliorer l’efficacité de la dépense et, à travers elle, les politiques publiques. Elle met l’accent sur les résultats concrets qui peuvent être attendus de la mobilisation et de l’utilisation des moyens financiers et non plus sur les moyens financiers eux-mêmes.

Jusqu’à présent les règles encadrant la formulation des budgets se focalisaient sur le volume des moyens consacrés à l’action des pouvoirs publics : les crédits étaient articulés et présentés selon l’organisation administrative (« service ou ensemble de services ») et le vote parlementaire se concentrait sur la reconduction des dotations précédentes (« services votés »), par le biais d’un vote d’ensemble, et l’autorisation des nouvelles dépenses par ministère. Désormais, le budget doit mettre en avant, non seulement les moyens liés à l’activité des pouvoirs publics, mais également justifier la répartition des allocations par rapport à la réalisation d’objectifs définis ex ante pour chaque poste de dépense.

L’orientation de la gestion vers des résultats prédéfinis constitue le cœur de la réforme en cours et devra conduire les administrations publiques à réformer leurs organisations et leurs modes de fonctionnement.

En terme général, la modernisation de l’administration publique peut être décrite de la manière suivante : « On passe d’une gestion réglementaire et bureaucratique axée sur le droit administratif et les moyens, à une gestion des performances axée sur les contrats et les résultats » (Abate 2000, p. 31). Cette évolution est favorisée par l’émergence d’autres tendances, telles que la professionnalisation du métier d’agent de l’Etat, l’informatisation des flux d’informations au sein des administrations publiques, et l’introduction de nouveaux systèmes d’informations permettant un suivi-évaluation plus efficient et efficace des résultats des actions publiques et des coûts de leur réalisation.

La loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 dispose que le Ministre en charge des finances est l’ordonnateur unique des recettes et des dépenses du budget de l’Etat.

Cependant, à la suite de plusieurs rapports d’études et d’évaluation portant sur la gestion des finances publiques comme celui du CFAA en 2002, la longueur des procédures d’exécution du budget liée à l’engorgement des services du MEFP a été souvent décriée. En réponse à ces reproches, le Ministère de l’Economie, des Finances et du Plan avait décidé, en 2005, d’agir sur la phase administrative de la dépense.

C’est ainsi, que des ordonnateurs délégués et des contrôleurs des opérations financières délégués, sous l’autorité directe du Ministre en charge des Finances, ont été nommés au niveau des ministères dont les budgets sont les plus importants en termes de volume comme le ministère de l’Education nationale, le ministère de l’Enseignement supérieur, le ministère de la Santé, le ministère de la Justice, le ministère de l’Environnement, le ministère des Infrastructures, le ministère de l’Agriculture pour ne citer que ceux-là.

Au niveau communautaire, l’évaluation du cadre harmonisé des finances publiques a permis de relever également cette nécessité de transférer la fonction d’ordonnateur des dépenses aux Ministres et présidents d’institutions.

Entre temps, en 2009, un changement de paradigme est intervenu avec l’avènement d’un nouveau cadre harmonisé de gestion des finances publiques au sein des Etats membres de l’UEMOA, faisant de la déconcentration de l’ordonnancement l’un des axes phares de la réforme.

Ainsi la loi organique 2011-15 du 8 juillet 2011, internalisant la directive 06/2009/CM/UEMOA, relative aux lois de finances dispose en son article 67 que « les ministres et les Présidents des institutions constitutionnelles sont ordonnateurs principaux des crédits des programmes et des budgets annexes de leur ministère ou de leur institution ».

Cette déconcentration de l’ordonnancement, contrairement à la première formule, est le transfert, du Ministre en charge des Finances vers les Ministres sectoriels et les Présidents des Institutions constitutionnelles, des compétences d’exécution de toute la phase administrative de la dépense. Seuls les contrôleurs des opérations financières seront sous la tutelle hiérarchique du Ministre en charge des finances.

Cependant, la modification apportée par la loi organique … prévoit qu’« … à compter du 1er janvier 2017 et à titre provisoire, le Ministre chargé des Finances peut assurer la fonction d’ordonnateur principal de tout ou partie des crédits d’un ministère ou d’une institution constitutionnelle, lorsque les conditions techniques ne permettent pas à la structure concernée d’assumer, sans risque significatif, cette fonction. »

Dès lors, à compter du 1er janvier 2017, certains Ministres ou Présidents d’institutions constitutionnelles pourront engager, liquider et ordonnancer des dépenses sur leurs propres crédits au même titre que le Ministre en charge des Finances sur les crédits de son département. Cette pratique devra se généraliser au plus tard le 1er janvier 2019, conformément aux dispositions de l’article 74 de la LOLF modifiée.

Le projet SIGIF apportera des changements importants au sein du MEFP et des ministères sectoriels et ces changements ne seront pas que d’ordre technique. Dans cette perspective, la conduite du changement sera un facteur de succès du projet SIGIF afin de préparer adéquatement l’organisation (MEFP et ministères sectoriels) à recevoir et intégrer la nouvelle solution SIGIF en termes de processus, de systèmes et d’organisation.

La stratégie de conduite du changement du projet SIGIF vise à assurer une transition harmonieuse des personnes entre la situation actuelle et la situation cible. À cet effet, les activités du plan de conduite du changement couvriront quatre axes principaux soit : la communication, la formation et le transfert des compétences, l’organisation du travail et les processus, le soutien et l’accompagnement.

La structure responsable de la conduite du changement est le Comité opérationnel de conduite du changement.

La comptabilité analytique a pour objet, dans le cadre notamment des budgets-programmes et de la gestion axée sur les résultats, de :

• faire apparaître les éléments de calcul du coût des services rendus ou du prix de revient des biens et produits fabriqués ;
• permettre le contrôle du rendement des services.

Les objectifs assignés à la comptabilité analytique ainsi que les modalités de son organisation et de sa mise en œuvre sont fixés par le Ministre chargé des Finances.

Le système de contrôle interne qui se décompose en contrôle interne budgétaire et en contrôle interne comptable.

Le contrôle interne budgétaire permet de couvrir l’ensemble des processus de dépenses et de recettes, depuis la programmation jusqu’au règlement ou à l’encaissement. Il vise à donner une assurance raisonnable quant à l’atteinte des deux objectifs à savoir : La qualité de la comptabilité budgétaire et la soutenabilité budgétaire.

• La qualité de la comptabilité budgétaire se décline selon les critères opérationnels suivants :
  • Régularité : réalité, justification et présentation et bonne information par des personnes habilitées ;
  • Exactitude : correcte évaluation des engagements, des paiements et des encaissements ;
  • Exhaustivité : tout est enregistré, sans contraction ;
  • Bonne imputation ;
  • Rattachement au bon engagement, au bon budget, au bon exercice ;
  • Sincérité.
• La soutenabilité budgétaire qui se décline à travers :
  • La qualité de la programmation budgétaire initiale : elle doit être fondée sur des hypothèses réalistes et sincères ; elle doit être cohérente avec la mise en œuvre des objectifs stratégiques et le cadrage pluriannuel des finances publiques ;
  • La qualité du suivi et de l’actualisation de la programmation qui doit être mise en cohérence avec les actes de gestion et les modifications d’hypothèses intervenant en cours de gestion. Les échéanciers de paiement doivent être respectés.
  • La soutenabilité de la gestion qui s’apprécie en vérifiant notamment l’adéquation des projets de dépenses d’un responsable administratif aux droits d’engagement et de paiement mis à sa disposition ; la fonctionnalité des tranches des opérations en capital et la couverture des dépenses obligatoires et inéluctables.

Concernant le contrôle interne comptable, il vise plus particulièrement à assurer la qualité comptable, c’est-à-dire la fidélité des comptes à la réalité économique, patrimoniale et financière. Un audit interne comptable et financier, à la charge d’un service distinct des acteurs opérationnels, doit permettre d’évaluer périodiquement l’efficacité du dispositif.

• L’objectif de qualité comptable est affirmé par l’article 72 de la Directive LOLF, selon lequel la comptabilité assure une bonne information financière des autorités publiques, et en premier lieu du Parlement ;
• L’exigence de qualité comptable a toujours été une préoccupation du comptable public. Mais la réforme introduite fait que la qualité des comptes dépend désormais de la fiabilité des procédures mises en œuvre par tous les acteurs de la fonction comptable, qu’il s’agisse des gestionnaires ou des comptables ;
• Le dispositif de contrôle interne doit donc être renforcé afin de couvrir tout le processus comptable. Chaque ministère doit ainsi développer son contrôle interne comptable, se situant en aval du contrôle interne budgétaire (programmation et engagement) ;
• La démarche mise en œuvre consiste, à partir des risques par processus comptable, à établir un diagnostic de leur maîtrise afin de déterminer, le cas échéant, les actions nécessaires à leur fiabilisation.

Le dispositif de contrôle de gestion est un système de pilotage mis en œuvre par le responsable de programme en vue d’améliorer le rapport entre les moyens engagés, l’activité développée et les résultats obtenus, notamment par le biais d’outils comptables ou statistiques.

Le contrôle de gestion permet d’assurer à la fois le pilotage des services sur la base d’objectifs et d’engagements et aussi la connaissance des coûts, des activités et des résultats.

La réforme de la gestion publique renforce la nécessité du contrôle de gestion pour deux raisons :

• Les responsables de programme disposent d’un budget global, réunissant l’ensemble des moyens humains, matériels et financiers dédiés à la mise en œuvre d’actions publiques clairement définies ;
• La fongibilité asymétrique et l’exigence de soutenabilité du budget de l’Etat justifient pleinement le développement d’outils et de méthodes permettant d’optimiser l’allocation des moyens et l’analyses des coûts et des résultats des activités de l’Etat.

Dans le cadre de la réalisation de ses objectifs en matière d’intégration régionale, le Conseil des ministres de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) a procédé à la réforme du cadre harmonisé des finances publiques dans la zone UEMOA en visant deux objectifs fondamentaux à savoir l’amélioration de l’efficacité de l’action publique, pour le bénéfice de tous (citoyens, usagers, contribuables et agents de l’Etat) et l’instauration d’une véritable transparence dans la gestion publique. Ainsi, le Parlement et les citoyens doivent être régulièrement informés sur la procédure et l’exécution budgétaire, et ils doivent recevoir une information de qualité.

Les grands axes de la réforme reposaient sur le renforcement de l’efficacité de la dépense publique, la rénovation de la gestion publique, l’amélioration de la transparence budgétaire, l’introduction de la pluri annualité dans la gestion publique et le renforcement des contrôles opérés sur les finances publiques.

Dans ce cadre, le Conseil des ministres adopté, en 2009, six nouvelles directives remplaçant celles de 1997 qui constituaient jusqu’ici le cadre législatif communautaire. La révision de ces directives vise à améliorer la mise en œuvre du cadre harmonisé des finances publiques, moderniser les directives adoptées en 1997, introduire davantage de transparence et de rigueur dans le dispositif normatif et enfin à assurer une meilleure comparabilité des données dans le cadre du Pacte de convergence. Il s’agit de:

• La directive n° 01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence des pays de la zone UEMOA est le premier texte à avoir été adopté le 27 mars 2009. Elle fixe des principes de portée générale qui ne donnent pas lieu en tant que tels à des applications pratiques : ces principes forment un cadre général en matière de gouvernance financière qui oriente les dispositions contenues dans les autres textes. Il énonce aussi des règles transversales : par exemple la légalité et la publicité des opérations financières publiques, l’intégrité des acteurs, l’élaboration et la présentation des budgets publics;
• La directive n° 06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances encadre le contenu, le périmètre, les procédures d’élaboration, de vote, d’exécution et de contrôle des budgets publics. Sur la base des principes énoncés dans le code de transparence, elle organise les relations entre les acteurs du processus budgétaire (gouvernement, administration, Parlement, corps de contrôle, société civile), introduit de nouveaux principes opérationnels (ex. sincérité, pluri annualité) aux côtés d’anciens principes (ex. annualité, spécialité) et précise les nouveaux éléments du budget (ex. programmes, indicateurs, autorisations d’engagement, annexes budgétaires) et les nouvelles responsabilités;
• La directive n° 07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) précise les règles de comptabilité (ex. comptabilité générale, comptabilité budgétaire) et d’exécution du budget, les responsabilités et compétences des acteurs de la chaîne de la dépense (ex. comptables, ordonnateurs, contrôleurs financiers) et leurs relations, ainsi que les règles de tenue des comptes et de contrôle. Elle introduit les nouveaux concepts comme la comptabilité patrimoniale et le contrôle financier hiérarchisé;
• La directive 08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l’Etat précise les nouvelles règles de présentation des crédits (ex. économique, administrative, fonctionnelle et programmatique). Elle s’inspire des méthodologies internationales telles que (pour la présentation fonctionnelle) la Classification des fonctions des administrations publiques (CFAP);
• La directive 09/2009/CM/UEMOA portant plan comptable de l’Etat précise les différents comptes de l’État (ex. comptes de trésorerie, comptes de charges, comptes de tiers);
• La Directive 10/2009/CM/UEMOA portant tableau des opérations financières de l’Etat (TOFE) précise les règles de comptabilisation des ressources et des charges, les unités d’administrations publiques couvertes (ex. unités budgétaires, unités de sécurité sociale) et les modes d’enregistrement des données basés sur les droits constatés. Le (TOFE) est un document standardisé constitué d’agrégats des ressources et des charges de l’État. Sa projection, généralement à trois ans, donne un éclairage sur l’évolution de la structure du budget de l’État.

La Directive (Article 57) prévoit la soumission du Document de programmation budgétaire et économique pluriannuel – éventuellement accompagné des documents de programmation pluriannuelle des dépenses – à un débat d’orientation budgétaire au Parlement, au plus tard le 30 juin.

Avant le débat d’orientation budgétaire qui a vocation à devenir un moment important du contrôle parlementaire sur la loi de finances, le document de programmation budgétaire et économique pluriannuel doit avoir été adopté en conseil des ministres, ce qui lui confère un caractère officiel d’engagement politique.

Ce débat peut être un moment important du contrôle politique du Parlement sur la loi de finances, dans la mesure où il intervient avant le dépôt du projet de loi de finances initiale et peut donc influer sur les choix du Gouvernement. Il donne au Parlement l’occasion de s’exprimer sur les choix du Gouvernement, de faire valoir son point de vue sur les orientations qui lui sont proposées.

Il ne se conclue pas par un vote, ce qui laisse d’autant plus d’espace et de liberté lors de la discussion. Il permet au Parlement de disposer d’informations d’origine gouvernementale mettant en perspective les finances publiques sur une période minimale de trois ans.

Le DOB est une consultation permettant au Parlement de se déterminer sur le cadrage macro-économique de la vie financière de l’Etat mais aussi de chercher à peser sur les arbitrages gouvernementaux plus efficacement qu’elle ne peut le faire au moment du vote du budget.Cependant, pour un DOB utile, le Parlement doit non seulement en avoir la volonté politique mais aussi disposer des informations et des moyens nécessaires à la vérification de la cohérence et de la qualité des hypothèses retenues par le Gouvernement pour bâtir son rapport.